2. Die Hochschulen handeln strategieorientierter:

3. Kaufmännisches Rechnungswesen ist Grundlage für die Selbststeuerung:

Für die Effekte der Globalisierung scheint die kaufmännische Buchführung zunächst keine zwingende Voraussetzung zu sein. Dennoch weist der eingeschlagene Weg in die richtige Richtung: So ist die Ablösung traditioneller, kameralistischer Denkschemata als ein wichtiger Effekt des Modellversuchs zu betrachten. Darüber hinaus bildet das kaufmännische Rechnungswesen eine unverzichtbare Grundlage für eine bessere Selbststeuerungsfähigkeit der Hochschulen.

4. Hochschulinterne Mittelverteilung wird ziel- und ergebnisorientierter:

Wenn auch teilweise nur langsam, haben die Hochschulen inzwischen doch wesentliche interne Verfahrensvoraussetzungen dafür geschaffen, um in der Zukunft noch weiterreichende Effektivitäts- und Effizienzverbesserungen zu erreichen.

Die Universität Oldenburg und die Fachhochschule Osnabrück haben jeweils ein formelgebundenes System der Mittelverteilung, das auch Leistungskomponenten enthält, eingeführt.

5. Controllinginstrumente werden noch unzureichend genutzt:

Ziel- und ergebnisorientierte Steuerung setzt Controllingsystem voraus. Seit Beginn des Modellversuchs sind in den Modellversuchshochschulen wichtige Grundlagen dafür gelegt worden, insbesondere durch die umfassende Bereitstellung von Informationen für eigenverantwortliche Controllingaktivitäten aller dezentralen Entscheidungsträger. Diese befinden sich aber noch im Aufbau.

Erfolge sind bei der Entwicklung eines Controllings in zweierlei Hinsicht vorzuweisen: Erstens ist das technische Handwerkszeug bereits weit vorangebracht worden. Zweitens haben alle Hochschulen ein Berichtswesen installiert.

6. Organisations- und Entscheidungsstrukturen werden aufgabenorientiert verändert:

An allen drei Hochschulen lässt sich beobachten, dass der Globalhaushalt und die neuen Freiheiten dazu herausgefordert haben, sowohl interne Organisationsstrukturen als auch Aufgaben und Kompetenzen von Organen und Gremien zu überdenken. Damit haben sie einen fortgeschrittenen Prozess der Organisationsentwicklung stimuliert, der noch längst nicht abgeschlossen ist, teilweise aber schon zu faktischen Veränderungen geführt hat – wie z. B. die Zusammenlegung, Schließung oder Neuerrichtung von Fachbereichen oder Instituten.

Auf der Suche nach effektiveren und effizienteren Wegen und Instrumenten der Entscheidungsfindung wurden etliche neue Willensbildungseinheiten eingerichtet, wenn auch zunächst oftmals nur informell. Sie aus eigener Kraft in neue formelle Organisationsstrukturen zu überführen, fällt den Hochschulen außerordentlich schwer.

Grenzen und Restriktionen

2. Gefährlicher Trend zur Rezentralisierung von Entscheidungen:

Der Beirat konstatiert nach fünf Jahren gefährliche Tendenzen, Freiräume wieder zurückzunehmen. Zwei Punkte: Einerseits werden den Hochschulen zunehmend Kompetenzen entzogen und an zentrale Behörden verlagert. Andererseits ist zu befürchten, dass hochschuladäquate Regelungen im Zuge der Vereinheitlichung der Bewirtschaftungsanweisungen für Landesbetriebe beseitigt werden.

Dem Informatikzentrum Niedersachsen (IZN) sollen Aufgaben im DV-Bereich übertragen werden.

Die Personalverwaltung soll teilweise zum Landesamt für Besoldung und Versorgung rückverlagert werden.

In jedem Fall ist die Rezentralisierung ein offenkundiger Bruch mit dem Gedanken der grundlegenden Entscheidungsautonomie über die finanziellen Mittel.

3. Staatliche Steuerung inkonsistent

Nicht nur die Hochschulen, auch der Staat muss umdenken. Insbesondere zeigen sich folgende Probleme: (1) Der Staat versucht z. T., die neuen Instrumente möglichst genauso zu handhaben wie in der Kameralistik. Dadurch wird autonomes Handeln behindert und der Wirtschaftsplan ad absurdum geführt. (2) Es gibt weiterhin staatliche Steuerungsinstrumente, die auf der Kameralistik aufbauen. Die mangelnde Abstimmung erzeugt unnötigen Aufwand.

4. Staatliche Steuerung nur begrenzt ziel- und ergebnisorientiert

Bisher wurden die Haushalte der Modellversuchshochschulen fortgeschrieben. Dieses Verfahren ist allein historisch begründet und nicht dazu geeignet, das Haushaltsvolumen zu legitimieren. Wir müssen konstatieren, dass, bezogen auf die Universitäten, damit ein entscheidender Baustein für die Funktionsfähigkeit eines Globalhaushalts fehlt.

5. Hochschulinterne Voraussetzungen unzureichend:

Veränderungsbedarf ist in den fünf Bereichen Entscheidungs- und Organisationsstrukturen, Partizipation, ziel- und ergebnisorientierte Steuerung, Personalentwicklung und Controlling festzustellen.

• Entscheidungs- und Organisationsstrukturen Wenn die Zuständigkeit für operative Detailentscheidungen bei Gremien verbleibt, hemmt das die Flexibilität und Schnelligkeit der Hochschule. Für die Bewältigung der neuen Herausforderungen und Aufgaben haben die Hochschulen mitunter informelle organisatorische Doppelstrukturen aufgebaut (Projektgruppen, Dekanekollegien), die aber ohne formale Legitimation neben den alten Strukturen operieren. Das führt zu Reibungsverlusten.
• Partizipation Die wirkungsvolle Beteiligung der Hochschulmitglieder ist zum einen notwendig, um eine hohe Qualität der Entscheidungen zu erreichen. Zum anderen trägt sie zur Identifikation der Hochschulangehörigen mit ihrer Hochschule bei, schafft Akzeptanz für Entscheidungen und damit auch die Basis für deren erfolgreiche Umsetzung in der Hochschule. In seinen Empfehlungen hat der Beirat angeregt, Partizipation nach Entscheidungsmaterien differenziert zu gestalten: Zur Entscheidungsfindung sind nur jeweils die Personen berufen, die für die zu regelnde Angelegenheit verantwortlich, zu ihrer Beurteilung kompetent und/oder von den Folgen der Regelung betroffen sind.
• Ziel- und Ergebnisorientierungen Es mangelt noch immer an wirksamen Instrumenten für eine ergebnisorientierte Steuerung. So werden Zielvereinbarungen bisher lediglich in Oldenburg und dort auch nur in einem kleinen Teilbereich (im Zusammenhang mit der Evaluation) eingesetzt. Verfahren und Instrumente der Qualitätssicherung sowie institutionenübergreifende Methoden für Struktur- und Leistungsvergleiche sind auszubauen, intensiver zu nutzen und insbesondere mit den in Niedersachen bereits praktizierten Verfahren der Evaluation und Qualitätssicherung zu verzahnen.
• Personalentwicklung Klare Defizite gibt es hier an zwei Stellen:
  - Die Grundgedanken des neuen Steuerungsmodells sind vielfach noch nicht hinreichend transparent geworden. So ist zahlreichen Hochschulmitgliedern nach wie vor unklar, warum Instrumente wie Controlling und zielorientierte finanzielle Steuerung untrennbar mit der Globalisierung von Haushalten verbunden sind. Auch gibt es noch Probleme zwischen Gremien und Hochschulleitung bzw. Fachbereichen und Dekanen, da Unklarheiten über eine adäquate Rollenverteilung bestehen, derzufolge Gremien Grundsatzentscheidungen treffen, operative Umsetzungsentscheidungen aber den Leitungsorganen überlassen bleiben sollen.
  - Möglichkeiten und Anwendungen des Kostenrechnungssystems sind dezentralen Entscheidungsträgern z. T. nicht hinreichend bekannt.
• Controlling Ein voll entwickeltes Controlling hat noch keine der drei Modellversuchshochschulen vorzuweisen.

Empfehlungen

Unsere Empfehlungen:

1. Halbherzigkeiten vermeiden, umfassende Finanzautonomie einführen

Die Ausgabenautonomie muss sich zu einer echten, umfassenden Finanzautonomie weiterentwickeln:

• Die Hochschulen müssen die Bauherreneigenschaft erhalten.
• Die Gegenposten der Rücklagen und der Rückstellungen müssen verzinslich und zur freien Disposition der Hochschule übertragen werden.
• Die 3-Jahres-Frist für Rücklagen ist aufzuheben. 2. Hochschulen selbst über (De-)Zentralisierung entscheiden lassen, hochschulspezifische Regelungen des Landesbetriebs erhalten

An die Stelle der staatlich verordneten Zentralisierung von Aufgaben und Aktivitäten sollte eine freiwillige Kooperation der Hochschulen treten. Die Bewirtschaftungsanweisungen für Landesbetriebe müssen weiterhin Hoch- schulspezifika berücksichtigen.

Der Beirat sieht hier eine große, nachhaltige Gefahr für den gesamten Modellversuch und kann nur nachdrücklich an die Politik appellieren, den Modellversuch nicht auf diesem kalten Weg rückgängig zu machen.

3. Ministerium für Wissenschaft und Kunst reorganisieren

Auch die staatliche Seite muss ihren Lernprozess organisieren, um nicht weiterhin autonome Hochschulen mit traditionellen, kameralistischen Instrumenten zu steuern. Voraussetzungen dafür sind eine nachhaltige Veränderung von Organisationsstrukturen und eine gezielte Personalentwicklung im MWK. Die Einrichtung einer Task Force Globalhaushalt als abteilungsübergreifende Anlaufstelle für die Modellversuchshochschulen könnte ein erster Schritt in diese Richtung sein.

4. Landeszuschuss an die Hochschulen ziel- und ergebnisorientiert bemessen

An die Stelle der Fortschreibung von Haushalten müssen neue Verfahren der aufgaben-, leistungs- und innovationsbezogenen Mittelvergabe treten, wenn dem Ziel der ziel- und ergebnisorientierten staatlichen Steuerung Rechnung getragen werden soll. Mit dem Formelmodell für die niedersächsischen Fachhochschulen hat das Land einen ersten Ansatz gefunden, der konsequent weiterverfolgt werden sollte.

5. Technische Mängel der Rechnungslegung beseitigen, hochschuladäquate Jahresabschlussberichte entwickeln

Beim Rechnungswesen sind alle Defizite zu beseitigen, die Entscheidungen der Hochschulen verzerren und die eine aussagefähige Rechnungslegung beeinträchtigen. Die Hochschulen sollten die Rechenschaftslegung noch stärker als proaktives, nach eigenen Bedürfnissen zu gestaltendes Instrument auffassen und nicht nur auf staatliche Anforderungen hin reagieren.

6. Staatliche Rahmenvorgaben außerhalb des Modellversuchs verändern

Tarif- und Vergütungssystem:

Freiheiten und Handlungsmöglichkeiten der Hochschulen werden im Personalbereich durch Regelungen des Beamtenrechtes sowie des Arbeits- und Tarifrechts erheblich eingeschränkt. Daher sollten hier eine rasche Flexibilisierung und insbesondere eine aufgaben- und leistungsbezogene Differenzierung des Vergütungssystems angestrebt werden.

Jahresabschlussprüfung:

Für alle als Landesbetriebe geführten Hochschulen sollte das Land einheitliche Regelungen über den Prüfungsumfang durch den Landesrechnungshof festlegen, um das Verfahren von unterschiedlichen Einzelprüfungen zu entlasten.

7. Hochschulinterne Willensbildungs- und Entscheidungsstrukturen reformieren

Handlungsspielräume lassen sich in den Hochschulen so lange nur eingeschränkt nutzen, wie dort Willensbildungs- und Entscheidungsstrukturen bestehen, die einem effektiven und effizienten Umgang mit dem Globalhaushalt im Wege stehen. Der Gesetzgeber sollte daher über die bereits im NHG verankerte Experimentierklausel hinaus im Rahmen der geplanten NHG-Novelle den Hochschulen Organisationsautonomie gewähren.

8. Neue Managementinstrumente in den Hochschulen nutzen

Die Hochschulen sollten mit höchster Priorität interne Managementreformen in Angriff nehmen.

9. "Effizienzdividende" nicht abschöpfen

Zu Beginn des Modellversuchs haben die beteiligten Hochschulen zusätzliche Mittel erhalten, um Stellen für die Einführung und Umsetzung der Modellanordnung schaffen zu können. Unter Hinweis auf inzwischen realisierte Effizienzgewinne hat das Land globale Minderausgaben zur Reduzierung dieser Mittel angeordnet. Die Hochschulen haben das als eindeutiges Signal verstanden, dass die staatliche Seite an der vermuteten "Effizienzdividende" der Globalisierung unmittelbar partizipieren will.

10. Modellvorhaben auf alle Hochschulen ausweiten

An den prinzipiellen Vorteilen des Globalhaushalts besteht für den Beirat kein Zweifel; die Defizite beruhen darauf, dass die Finanzautonomie noch nicht zu Ende geführt worden ist und begonnene Lernprozesse noch nicht abgeschlossen sind. Wir empfehlen die Einführung des Modellversuchs an allen niedersächsischen Hochschulen.

11. Status der Modellversuchshochschulen nicht festschreiben

Die Ausweitung des Modellversuchs auf alle niedersächsischen Hochschulen darf nicht bedeuten, dass die drei bisherigen Modellversuchshochschulen auf den erreichten Status quo festgeschrieben werden. Vielmehr sind sie aufgrund des Vorlaufs zu weiteren Schritten in der Lage, insbesondere zur Wahl einer neuen Rechtsform. Der Landesbetrieb sollte dabei nur eine mögliche Rechtsform unter mehreren sein.

Reflexionen

uni-info . 1/2000