von Hilmar Westholm, Michael Greif und Philip Rigley

Der Begriff "Nachhaltige Entwicklung" ist in den Sozialwissenschaften zur modischen Floskel geworden. Um diese abstrakte Formel zu konkretisieren, wurde in einem Projekt forschenden Lernens von Studierenden unter der Anleitung eines Lehrenden für eine Kommune im Rahmen ihrer "Lokalen Agenda 21" ein Set von Indikatoren entwickelt, mit dem für die gesellschaftlichen Bereiche "Soziales", "Entwicklungspolitik", "Ökonomie" und "Ökologie" eine zukunftsfähige Entwicklungsrichtung abgelesen werden kann.

The Term "sustainable development" has become a hackneyed phrase among social scientists. To put this abstract term in a concrete form, a project was launched in which students - under the guidance of a lecturer - developed a set of indicators of "sustainable development" for a rural community participating in the Local Agenda 21 programme. The project was organized as a regular seminar and was aimed at determining the futere direction in the areas of "social affairs", "third-world-policy", "economy" and "environment".

Nachhaltige Entwicklung", aus dem englischen "sustainable development" abgeleitet, soll einen gesellschaftlichen Prozeß beschreiben, in dem ökonomische, soziale und ökologische Aspekte vernetzt werden. Zugleich sollen Abhängigkeiten zwischen den Produktions- und Konsummustern in den hochentwickelten Industriestaaten und der Armut, dem Hunger und der Unterentwicklung in den Staaten des Südens aufgezeigt und Veränderungen angemahnt werden. Nachhaltig ist eine Entwicklung, wenn die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt werden, ohne zu riskieren, daß künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können. Konkretisiert wurde diese Formel auf der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro, auf der u.a. die "Agenda 21" verabschiedet wurde, ein Handlungsprogramm für die Weltstaatengemeinschaft für das kommende Jahrhundert. In dem Dokument wird den Akteuren, die dieses Ziel umsetzen sollen, breiter Raum gewidmet, da nicht davon ausgegangen wird, daß es gleichsam "von oben" verordnet werden kann. Neben Frauen, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen, Unternehmern werden dabei u.a. auch die Kommunen genannt, weil sie als Politik- und Verwaltungsebene, die den Bürgern am nächsten ist, eine entscheidende Rolle bei der Informierung, Sensibilisierung und Mobilisierung der Öffentlichkeit spielen. Auf kommunaler Ebene soll eine "Lokale Agenda 21" entwickelt werden, die unter Beteiligung vieler Bürgerinnen und Bürger sowie unterschiedlicher Interessengruppen "Konsultationsprozesse" anstößt, um möglichst im Konsens ein Leitbild und Ziele künftiger Entwicklung aufzustellen, aus denen sich konkrete Handlungsschritte ableiten lassen.Der Begriff "Nachhaltigkeit" wird bislang von den verschiedenen Akteuren unterschiedlich interpretiert und bedarf daher auch im Rahmen der "Lokalen Agenda 21" der Konkretisierung. Für die ökologische Ecke des Dreiecks "Ökonomie-Soziales-Ökologie" wurden Regeln entwickelt, die die Bundestagsenquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" 1998 in ihrem Abschlußbericht so formulierte:

Die Abbaurate erneuerbarer Ressourcen soll deren Regenerationsrate nicht überschreiten. Nicht-erneuerbare Ressourcen sollen nur in dem Umfang genutzt werden, in dem ein physisch und funktionell gleichwertiger Ersatz in Form erneuerbarer Ressourcen oder höherer Produktivität der erneuerbaren sowie der nicht-erneuerbaren Ressourcen geschaffen wird. Stoffeinträge in die Umwelt sollen sich an der Belastbarkeit der Umweltmedien orientieren. Das Zeitmaß anthropogener Eingriffe in die Umwelt muß im ausgewogenen Verhältnis zum Zeitmaß der für das Reaktionsvermögen der Umwelt relevanten natürlichen Prozesse stehen. Unvertretbare Risiken für die menschliche Gesundheit durch anthropogene Einwirkungen sind zu vermeiden.

Unklar ist sowohl im politischen wie im wissenschaftlichen Diskurs, was Nachhaltigkeit für die Dimensionen des "Sozialen" und des "Ökonomischen" bedeutet. Als gesellschaftlich-soziale Ziele werden z.B. genannt: Mehr (politische) Beteiligung, soziale Mobilität, soziale Kohäsion, kulturelle Identität, gleiche Bildungschancen und neue Arbeitsformen. Wachstum (wie auch immer definiert), Verteilungsgerechtigkeit und Effizienz sind danach wirtschaftliche Ziele der Nachhaltigkeit. Der entwicklungspolitische Bezug, der auf der Rio-Konferenz noch wesentlich war, taucht in vielen nationalen wie kommunalen Dokumenten nur als Fußnote auf.

Komplexe Zusammenhänge vereinfacht darstellen

Bei einem langfristig angelegten Prozeß wie dem der Agenda 21 müssen Möglichkeiten geschaffen werden, die durchgeführten Maßnahmen dahingehend zu überprüfen, ob die angestrebten Ziele erreicht werden können. Im Rahmen des Projektstudiums gingen wir in einem Arbeitsvorhaben der Frage nach, wie eine Kommune beobachten kann, ob sie sich nachhaltig und zukunftsfähig entwickelt. Zu diesem Zweck wurde exemplarisch für eine ländliche Gemeinde (Ganderkesee, Landkreis Oldenburg, 30.000 Einwohner) ein Nachhaltig- keits-Indikatorenset entwickelt.

Ein Indikator soll Informationen gezielt zusammenfassen mit dem Ziel, komplexe Zusammenhänge vereinfacht und präzise darzustellen. Bei der Auswahl geeigneter Indikatoren sollte die Nützlichkeit für diejenigen im Vordergrund stehen, die später mit ihnen umgehen. Eng damit verbunden sind die Anforderungen an Meßbarkeit, Kosten der Messung und Verständlichkeit, da hier jede Anwendergruppe andere Voraussetzungen mitbringt. Weitere wichtige Kriterien sind wissenschaftliche Fundiertheit sowie politische und bewußtseinsschaffende Relevanz. Entscheidend ist auch die Frage der Trennschärfe: Der Wert eines Indikators muß eindeutig dem "positiven" oder "negativen" Bereich des betrachteten Systems zugeordnet werden können. Diese Anforderungen machen deutlich, daß eine nachhaltige Entwicklung mit Indikatoren nicht vollständig beschrieben werden kann: Qualitative Faktoren z.B. können aufgrund der geforderten Meßbarkeit und der gering zu haltenden Kosten der Messungen kaum oder gar nicht einfließen.

Jeder Indikator in dem erarbeiteten Indi- katorenset ist einem bestimmten Schema folgend aufgebaut: Eingangs erfolgt eine Beschreibung, in der er zunächst erklärt und sein Bezug zur Nachhaltigkeit verdeutlicht wird: In der folgenden Definition werden die Meßgrundlagen und die Quellen dargelegt. Diese Datengrundlage wird in der anschließenden Interpretation detailliert beschrieben; erkennbare Entwicklungen werden zu Trendaussagen verdichtet und soweit als möglich erklärt. In der darauffolgenden Bewertung werden die vorgefundenen Daten unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten eingeschätzt. Abschließend werden die Verknüpfungen aufgezeigt. Dies sind vor allem Abhängigkeiten zu anderen Inkikatoren, aber auch allgemeine Verbindungen. Als "Fazit" läßt sich aus dem Indikator (bei entsprechender Datenverfügbarkeit) der Nachhaltigkeitstrend ziehen, die Aussage also, o die Entwicklung des Indikators nachhaltig oder nicht-nachhaltig verläuft.

Einem nach diesen Maßstäben entwickelten Indikatorenset kommen verschiedene Funktionen und Aufgaben zu. Neben der im Mittelpunkt stehenden analytischen Funktion ist vor allem die Kommunikationsfunktion hervorzuheben: Der Agenda-Prozeß ist auf eine breite Einbindung der Öffentlichkeit angewiesen. Grundlage für einen notwendigen breiten konstruktiven Diskurs ist der Zugang zu verständlich aufbereiteten Informationen, was mit Hilfe eines solchen Sets gewährleistet werden kann. Des weiteren sollten Fehlentwicklungen frühzeitig aufgezeigt werden (Warnfunktion) und Vergleichsmöglichkeiten mit anderen Kommunen ermöglicht werden (Koordinationsfunktion).

Die ersten Nachhaltigkeitsindikatoren auf kommunaler Ebene wurden Anfang der 90er Jahre entwickelt. Zu nennen ist hier die Stadt Seattle (USA), in denen Organisation "Sustainable Seattle" bereits seit 1990, in der Personen aus Politik, Wirtschaft, Umweltgruppen und der Kommunalverwaltung zusammenarbeiteten. Nach einem breiten Diskussionsprozeß veröffentlichte sie 1993 ihr erstes Indikatorenset. Das etwa 50 Indikatoren umfassende Set wurde mittlerweile zweimal (1995 und 1998) überarbeitet und fortgeschrieben.

In Großbritannien erstellte eine nationale Behörde eine Liste von 200 Indikatoren aus 13 Themenfeldern, von denen die beteiligten Kommunen die für sie relevanten herausgreifen können.

In Deutschland wurde z.B. in Heidelberg ein wissenschaftlich fundiertes System entwickelt, das die Bereiche Ökologie, Ökonomie und Soziales umfaßt und zugleich einen Stadt-Umland Vergleich ermöglicht.

Indikatorenfindung mit den Bürgerinnen und Bürgern

Seit dem Sommersemester 1997 beschäftigt sich unser Arbeitsvorhaben im Rahmen des Projektstudiums mit der Umsetzung der Agenda 21 auf lokaler Ebene. In Absprache mit Gemeindevertretern sollten einerseits leitfadengestützte Interviews und andererseits Workshops mit interessierten Bürgerinnen und Bürgern die Informationsbasis der Forschung bilden. Konzept, Zeitplan und Ziele wurden vor Untersuchungsbeginn in der Gemeinde öffentlich zur Diskussion gestellt.

Im nächsten Schritt wurden 16 Intensiv-Interviews mit Personen geführt, die unterschiedliche gesellschaftliche Bereiche repräsentieren, um Charakteristika, Stärken und Schwächen der Gemeinde sowie Zielvorstellungen visionärer und konkreter Art über eine mögliche zukünftige Entwicklung herauszuarbeiten. Die aus den Interviews abgeleiteten Entwicklungsziele konnten in fünf übergeordnete Bereiche gegliedert werden:

Kultur, Bildung & Soziales Dörfliche Gemeinschaft Umwelt Wirtschaft Politik & Verwaltung

Die zur Ergänzung des Zielkatalogs geplanten Workshop-Gruppen fielen mangels Beteiligung aus, so daß die Konzeption zur Erarbeitung des Indikatorensets verändert werden mußte. Die Ergebnisse aus den Interviews bildeten nun, neben bereits bestehenden Beispielen aus anderen Gemeinden, die Grundlage zur Erarbeitung der Indikatoren. Das vorliegende Set enthält einige Indikatoren, die speziell auf die Gemeinde zugeschnitten sind, darüber hinaus aber ist ein Großteil der Indikatoren auch auf andere Kommunen übertragbar. Diese müssen dann jedoch wieder den spezifischen Gegebenheiten angepaßt werden.

Gegliedert sind die insgesamt 36 Indikatoren nach den Kernbereichen nachhaltiger Entwicklung (vgl. die Übersicht über die Indikatoren): Ökologie, Ökonomie, Soziales und Gesellschaft, Entwicklungspolitik. Zahlreiche Indikatoren haben Querschnittscharakter - so weist beispielsweise das Themenfeld "Verkehr" Bezüge sowohl zum Sozialen, als auch zur Ökonomie und zur Ökologie auf, dazugehörige Indikatoren sind dementsprechend in allen drei Bereichen zu finden. Hieraus ergibt sich eine weitgehende Vernetztheit der Indikatoren. Diese sind insofern eng miteinander verknüpft, als sich beinahe jeder Indikator direkt oder indirekt auf einen oder mehrere andere auswirkt. Die isolierte Betrachtung einzelner Indikatoren greift also zu kurz, das Indikatorenset ist nur in seiner Gesamtheit schlüssig und aussagekräftig. In diesem Sinne bildet es einen Grundsatz nachhaltiger Entwicklung ab - die Erkenntnis, daß nur eine sektorübergreifende, interdisziplinäre Sichtweise der Komplexität der gesellschaftlichen Probleme angemessen sein kann.Innerhalb des Indikatorensets offenbaren sich Zielkonflikte einer nachhaltigen kommunalen Entwicklung. So zeigt sich beispielsweise, daß ökologische Nachhaltigkeitsziele zum Umgang mit nicht-erneuerbaren Ressourcen nicht nur mit ökonomischen Zielsetzungen einer wachsenden Gewerbeentwicklung kollidieren können. Auch soziale Forderungen nach dem Erhalt der dörflichen Gemeinschaft durch Schaffung von Baumöglichkeiten für junge Gemeindemitglieder geraten massiv in Konflikt mit ökologischen Zielen. Dieses Konfliktpotential macht deutlich, daß die Erarbeitung von Indikatoren von einem breiten Konsultations- und Diskussionsprozeß über Entwicklungsziele der Gemeinde begleitet sein sollte. Hier müssen Wertentscheidungen getroffen, Prioritäten gesetzt und damit der Weg zu einer zukunftsfähigen Gemeinde umrissen werden.

Anstoß für Diskussionen

Das Indikatorenset ist als Denkanstoß konzipiert, um die Frage aufzuwerfen, wie nachhaltige Entwicklung für diese Gemeinde aussehen könnte. Die Indikatoren basieren weitgehend auf Anregungen und Zielvorstellungen aus der Gemeinde selbst, gleichwohl fehlt die breite partizipatorische Basis. Diese herzustellen muß Ziel des weiteren Umgangs mit dem Indikatorenset sein. Notwendig erscheint es zum einen, eine möglichst breite öffentliche Diskussion über Entwicklungsziele und Leitbilder der Gemeinde zu initiieren. In diesem Rahmen sollten Zielkonflikte ausdiskutiert und die Richtung der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde formuliert werden. Zum anderen empfiehlt es sich, zur konkreten Weiterentwicklung und Anpassung des Indikato- rensets eine Arbeitsgruppe ins Leben zu rufen, die sich aus verschiedenen gemeind- lichen Akteuren (Verbände, Politik, Verwaltung, Agenda-Plenum) zusammensetzt und die erarbeiteten Entwicklungsziele in Indikatoren übersetzt. Diese sollten dann regelmäßig unter Beteiligung der Öffentlichkeit aktualisiert werden, um eine Verstetigung des Prozesses zu erreichen und das Bewußtsein in der Gemeinde für die zukunftsfähige Gestaltung der eigenen Belange zu erweitern.<

Das Indikatorenset möchte letztlich den Blick für die Zukunft schärfen – es geht nicht um ein Urteil darüber, ob die Gemeinde heute nachhaltig oder nicht-nachhaltig ist. Als Teil einer hochentwickelten Industriegesellschaft steht auch eine Gemeinde wie Ganderkesee vor weitreichenden Herausforderungen und einem langen Weg. Indikatoren können helfen, in diese Richtung aufzubrechen – wenn sie Bestandteil der politischen Diskussion werden.

Die Autoren

Dr. Hilmar Westholm, Dozent im Institut für Politikwissenschaft II im Fachbereich Sozialwissenschaften, studierte Sozialwissenschaften und Politologie in Berlin und Oldenburg, koordinierte und lehrte von 1987 bis 1994 im Weiterbildungsstudiengang Ökologie/Umweltwissenschaften, promovierte 1995 in Oldenburg im Bereich Umweltbildung und Umweltpolitik, lehrte und forschte danach in Hamburg. Heute arbeitet er im Wahlpflichtfach "Umweltpolitik und -planung", Schwerpunkte sind europäische und internationale Umweltpolitik sowie Partizipationsforschung. - Michael Greif und Philip Rigley studieren in Oldenburg Diplom-Sozialwissenschaften mit dem Schwerpunkt Umweltpolitik und -planung. - An der Erarbeitung des Indikatorensets wirkten weitere Studierende der Lehrveranstaltung "Umsetzung der Agenda 21 auf lokaler Ebene" mit.